黄然：务实推进省联社改革

发布时间：2025-07-08 21:37:23 来源：春回大地网 作者：知识

来源：中国农村金融杂志社

这一轮省联社改革，推进要以党的省联社改二十大精神为指引，充分考虑省联社体制的推进特殊性和各地实际情况，务实推进。省联社改通过改革，推进进一步理顺行业管理体制机制，省联社改切实保障省联社在加强党的推进领导、完善公司治理、省联社改提升农村金融服务水平、推进有效防控农信机构风险等方面有新的省联社改更大的作为。

——安徽省联社

党委书记

黄然

11月22日，推进在第四届中国农金30人论坛广西会议上，省联社改安徽省联社党委书记黄然就务实推进省联社改革分享了自己的推进看法。

“根据各地经济发展状况和省级联社运营情况，省联社改采取不同的推进改革方案，很有必要。”黄然表示，党的二十大报告明确提出，要“深化金融体制改革”，“健全农村金融服务体系”，为我们进一步推动农信系统改革发展指明了方向，增添了动力。

01

省联社改革应充分考虑其特殊性

据黄然分析，省联社改革应当充分考虑其特殊性，包括省联社的职能定位、地方政府与监管部门之间的关系协调、省联社与农信机构之间的两级法人关系等。

省联社是中央将农村合作金融管理权转移给省级政府后而产生的特殊金融管理机构。2003年国务院颁布《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》，明确提出：“信用社的管理交由地方负责”，“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任”。并且要求“成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”。这种特殊的职能定位明显不同于其他一般经营性金融机构。

中央并未将农信机构管理权全部转移给地方政府，“条条”和“块块”的关系对省联社履职有很大影响。2003年改革虽然推动了农信管理职责的转移，但赋予省级政府的管理职责仅四项。对于农信机构的市场准入、业务合规性、高管任职资格审查等，仍由中央金融监管部门负责。因此，省联社在运营中既要接受省级政府直接领导，又要接受中央部门的监管约束，省级政府和监管部门在最终目标一致的前提下，有些具体管理目标并不总是一致，有时甚至会有冲突。而“条条”与“块块”之间关系协调情况对省联社的履职有直接影响。

省联社与辖内农信机构是两级法人，股权关系是“下参上”。省联社是由辖内农信机构按照合作金融模式参股组建，其对于辖内农信机构的管理职责并非来自资本授权，而是来自省级政府的行政授权。基于合作金融模式建立的两级法人体制、“下参上”的股权设计和“上对下”的管理关系，构建了一种特殊的农村信用社联合社制度。是基于我国农村金融历史背景和现实情况而作出的特殊制度安排，是其他金融机构所没有的。

02

现行省联社体制运行面临的主要问题

黄然分析，省联社作为特殊金融机构，其职能定位和运作模式基本没有前例可以借鉴，因此在运行中经常面临问题，需要不断给予解答和解决。

省联社职责边界不清晰，国务院《方案》的概念性授权还需不断具体化、明晰化。国务院2003年《深化农村信用社改革试点方案》，虽然明确了省联社的职能定位，明确其对辖内农信机构的管理服务职责，但只是概括性授权，有原则要求，没有具体界定，两部门《指导意见》虽然细化了省联社七条职责，但在实际执行中，存在权力约束刚性化和责任要求宽泛化的情况。

例如，在农商行风险防范处置上往往存在一些矛盾的表述，一方面要求省联社“淡出行政管理”，不得干预农商行经营，对辖内机构的业务经营既不能事前介入，也无法事中干预；而另一方面又要求省联社承担统筹和兜底责任，实际处于“被迫事后买单”境地。

“条条”和“块块”在管理上的矛盾，往往对省联社履职形成困扰。在人事任命上，省委、省政府按照组织程序任命省联社干部，经常与监管部门在省联社高管人员任职资格核准程序、时间和要求上不一致，让省联社高管人员处在未任命先履职的尴尬境地。业务发展目标上，地方政府基于地区经济发展，往往要求地方中小银行信贷扩张，而金融监管部门对省联社和农商行都有严格的政策约束和具体的“窗口指导”。机构发展目标上，地方政府总是要求农信机构做大做强，而金融监管部门强调审慎合规要求。

理论界和政府系统内部对省联社的职能定位还存在一些争议，影响改革推进。一是认为省联社与辖内机构管理关系与股权关系的方向不一致，省联社“下对上”的参股和“上对下”的管理出现“倒置”。二是人们往往认为省联社和辖内机构都是一般竞争性主体，可能会出现既是“裁判员”又是“运动员”的不公平竞争问题。三是省联社兼有管理与自营职能，容易出现干预辖内机构正常经营的问题。省联社改革的讨论往往会引起省联社存废的讨论。

03

务实推进省联社机构改革

在黄然看来，根据各地经济发展状况和省级联社运营情况，采取不同的改革方案，很有必要。同时，他也提出了改革过程中需要注意的几点问题。

必须强调省联社建设对现阶段“完善农村金融体系”具有重要意义，明确省联社在中国农村金融体系中不可或缺的作用。省联社仍然是我国农村金融体系建设中不可缺少的一环。省政府通过省联社发挥管理、协调作用，就是要解决基层农信机构服务普惠性、弱质性以及高风险性的问题。基层农信机构“小散弱乱”、规模不经济等先天不足，离不开省联社的宏观指导、科技统筹和风险管控。现在谈省联社改革，仍要明确强调，加强省联社建设对于完善我国农村金融体系具有非常重要的意义。

要明确新时期省联社的职能范围。国务院“2003年15号文”赋予省联社“管理、指导、协调、服务”的“八字”职能是一个基本框架。在新时期，需要结合当前发展实际进一步具体化。一是要“坚持和加强党的全面领导”，进一步明确省联社加强系统内党的领导和垂直管理职能。二是按照“守住不发生系统性风险底线”的要求，进一步明确省联社防范和处置金融风险的职能。三是按照建设“数字中国”等要求，进一步明确省联社科技统筹的职能，提升金融科技水平。四是按照“全面推进乡村振兴”“健全农村金融服务体系”等要求，支持省联社加强金融产品创新。 

要有序扩大省联社自营业务范围，为其逐步“淡化管理”职能做好准备。省联社是应成员行的需要而产生的，如果将“淡出管理”作为一个方向，就要为其将来的生存定位预做谋划。其中的重点在于要有序扩大省联社的自营业务范围，让有条件的省联社参与股权结算登记、资产管理、理财业务等。将来省联社淡出管理职能后，仍可依靠服务成员行和有效的自营实现健康稳定发展。

要对农信机构实行更多的差异化监管政策。农信机构以支农支小为主业、以涉农小微等相对弱势市场主体为服务对象，经营业务领域和地域范围均受到严格限制，是肩负公益性使命的类政策性银行。因此，对省联社及其所辖农商行的监管要与一般商业银行有所区别，实行差异化的监管政策。要在监管指标上有所差异，对农信机构的不良率、拨备覆盖率、资本充足率指标要求可适当放宽。要在税收政策方面给予更多的优惠，比如，涉及农商行抵债资产处置过户、涉农小微贷款利息收入的相关税费给予优惠。要在业务准入方面适当降低门槛，包括允许省联社开展资产管理、金融市场、保险代理、理财等业务。

谈及这一轮省联社改革，黄然强调，要以党的二十大精神为指引，充分考虑省联社体制的特殊性和各地实际情况，务实推进。通过改革，进一步理顺行业管理体制机制，切实保障省联社在加强党的领导、完善公司治理、提升农村金融服务水平、有效防控农信机构风险等方面有新的更大的作为。

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